LA NECESARIA ORDENACIÓN DEL CAMPO DE CONIL (I)

   La Laja

LA LAJA viene llamando la atención sobre el problema del Campo desde 2002. En reiteradas ocasiones hemos pedido que se aborde el desorden territorial existente. El tema requiere, sin duda, respuestas globales pero también individualizadas, dada la diversidad de situaciones. Somos conscientes de que la construcción ilegal es un problema que desborda el ámbito local, pero ello no exime de responsabilidad a los Ayuntamientos, que tienen las competencias directas sobre la planificación, la gestión y la disciplina urbanística. 

Hemos dividido este artículo en cuatro partes. 

En la primera situamos la cuestión en su contexto regional y provincial, planteando su problemática y sus causas. 

En la segunda parte nos centramos en Conil de la Frontera, buscando los orígenes del gran diseminado actual, sus raíces históricas.

 En la tercera, tratamos de comprender las dimensiones del problema, el grado de conciencia que sobre él existe y tratamos de explicar sus causas a nivel local. 

La cuarta parte concluye con unas reflexiones sobre el planeamiento vigente.

Promociones fuera de ordenación en Fuente del Gallo

1. LAS VIVIENDAS ILEGALES EN ANDALUCÍA

 En julio de 2000, el Defensor del Pueblo Andaluz (DPA) presentó ante el Parlamento regional un Informe especial sobre el tema Las urbanizaciones ilegales en Andalucía. El documento, políticamente “neutral”, fue realizado principalmente en base a las informaciones suministradas por las distintas Administraciones implicadas (Ayuntamientos, Diputaciones y Junta de Andalucía). El Defensor del Pueblo llamaba en él la atención sobre este grave problema, planteaba la necesidad de abordarlo cuanto antes y sugería la conveniencia de una Ley regional sobre el tema. En este artículo hemos tenido muy presentes el análisis y las conclusiones de dicho Informe.

 1a. La urbanización ilegal y su problemática

 El Informe que comentamos parte de la definición de “urbanización ilegal”, concepto que englobaría las parcelaciones ilegales y las urbanizaciones surgidas en el medio rural sin planeamiento previo o al margen de él, pero también aquellas que tienen planes parciales aprobados sin cumplir.  

La problemática que generan las urbanizaciones ilegales en Andalucía es de una gran envergadura y afecta a buena parte del territorio, de manera muy especial al litoral, que está sufriendo –en palabras del Defensor del Pueblo- una verdadera “hecatombe ecológica, debido al exterminio de sus valores paisajísticos y naturales”. Los problemas a nivel general son, en síntesis:

      · la ocupación o usurpación de muchos espacios públicos por particulares (caminos y vías pecuarias, cauces, borde litoral, monte público...) 

      · el deterioro medioambiental, pues muchas de estas urbanizaciones están ubicadas y ocupan lugares de gran valor paisajístico

      · los problemas sanitarios derivados (fosas y pozos negros, vertidos, contaminación...) que afectan a la población residente y no residente

      · la vulneración de derechos constitucionales reconocidos (derecho a la salud, a la protección del medio ambiente...)

  Se trata de un problema complejo pues, aunque tenemos una legislación sobre estas cuestiones, lo que ha fallado es “el sistema mismo, esto es: la planificación, la gestión y, sobre todo, la disciplina urbanística”, según el Defensor del Pueblo.

Conflicto de usos agropecuarios y turísticos en Roche Viejo y Majadales de Roche

 Todas las administraciones –regional, provincial y local- son o dicen ser conscientes de la problemática. La Consejería de Obras Públicas y Transportes, última responsable, se excusa diciendo que sus líneas de actuación desde los años 80 han sido tres: a) hacer que los municipios se doten de planeamiento urbanístico; b) elaborar los planes especiales de protección del medio físico; y c) iniciar la elaboración de planes sub-regionales de ordenación. En el tema concreto que nos ocupa, en el año 2000 se habían realizado acuerdos con los dos únicos ayuntamientos que lo habían solicitado, Chiclana y Carmona, que estaban sirviendo de modelo o “directriz”. Por su parte, las Delegaciones Provinciales de Obras Públicas reconocen no tener un censo actualizado de las urbanizaciones ilegales (lo más actualizado es el Inventario de 1988) ni datos sobre su población residente. Sin duda, es precisa una mayor implicación de la Consejería y de sus Delegaciones en la solución de este grave problema.  

 1b. Lo que dicen los Ayuntamientos

 Los Ayuntamientos andaluces, administración competente en el tema, respondieron mayoritariamente al cuestionario remitido por el Defensor del Pueblo. Se interesó a 251 ayuntamientos, con población superior a 5.000 habitantes o con territorio de costa en su término. Respondieron 225 municipios (90%). Las respuestas que han podido ser cuantificadas quedan recogidas en el cuadro: 

RESPUESTAS DADAS POR LOS AYUNTAMIENTOS

SI

N0

NC

¿Cuenta con urbanizaciones en situación irregular?

59

41

0

¿Podría ofrecer datos de la población residente en ellas?

56

44

0

¿Asume el Ayuntamiento su conservación y mantenimiento?

2

87

11

¿Es conveniente abordar su regularización?

79

8

13

¿Ha adoptado iniciativas tendentes a la regularización?

39

61

0

¿Debería aprobarse por el Parlamento una Ley de regularización?

73

5

22

¿Tiene el Ayuntamiento capacidad de asumir la disciplina urbanística

47

40

13

¿Debe la Junta ejercitar la acción pública o actuar por subrogación?

78

14

8

¿Ha tenido conocimiento de construcciones en suelo no urbanizable?

46

39

15

¿Ha dado cuenta de ellas a la autoridad judicial?

62

38

0

La mayoría de los Ayuntamientos encuestados cuenta con urbanizaciones ilegales en su término, pero muchos carecen de datos sobre la población residente en ellas. La gran mayoría apuesta por su regularización y una tercera parte dicen haber adoptado ya medidas en dicho sentido. Casi la mitad de los municipios se reconoce incapaz de asumir la disciplina urbanística y la gran mayoría piensa que la Junta debería ejercitar “la acción pública o actuar por subrogación” en este tema. Lo que resulta inadmisible, según el DPA, es que muchos de los que confiesan tener conocimiento de las infracciones no hayan dado cuenta de ellas a la autoridad judicial, como es su obligación.

 De los 30 Ayuntamientos gaditanos a los que se preguntó 28 respondieron, mejor o peor, a la encuesta del DPA. Conil fue uno de los 5 municipios costeros que no se esforzó y/o no colaboró, junto con El Puerto de Santa María o Sanlúcar, éstos dos últimos entre los más corruptos de la provincia. Hemos intentado conocer las Respuestas de Conil, pero el Ayuntamiento no nos las ha facilitado, ni tampoco información actualizada sobre el tema. El Ayuntamiento tampoco tuvo mucho interés en colaborar con el Defensor del Pueblo Andaluz, lo que no se entiende, ni puede justificarse.  

Respuestas

Ayuntamientos de la provincia de Cádiz

Completas y/o por extenso

Jimena, Prado del Rey y Rota

Chiclana, Chipiona y La Línea

Respuestas parciales y/o menor detalle

Algeciras, Barbate, Jerez, Medina Sidonia, Puerto Real, San Roque y Tarifa

Los Barrios y Villamartín

Valoraciones generales y escasa concreción

Puerto de Santa María y San Fernando

Algodonales, Alcalá del Valle, Benalup, Bornos, CONIL,  Olvera, Puerto Serrano, San José del Valle, Trebujena y Ubrique

No responden Sanlúcar de Barrameda y Vejer

 

1c. Las causas de la ilegalidad en la provincia de Cádiz 

La Diputación de Cádiz señala que el “proceso urbanizador descontrolado e ilegal” se ha incrementado desde 1988. Sus causas son múltiples y variadas, pudiendo destacarse a su juicio las siguientes:

  • La razón fundamental es la escasa “cultura urbanística” existente entre la población, que no ha asumido el Urbanismo y sus consecuencias como garantía de calidad de vida, de bienestar a medio y largo plazo, sino como una injerencia en su patrimonio (“¿por qué no puedo hacer con mi terreno lo que se me apetezca?, o “si el Ayuntamiento quiere un jardín, que compre los terrenos”). 

  • La tradicional falta de reacción de los Ayuntamientos, o su incapacidad real para controlar, debido a la existencia de “relaciones muy personalizadas entre la Corporación y los ciudadanos”, lo que ha provocado en los infractores un sentimiento de “impunidad”. 

  • Otras causas que se señalan: a) la falta de vivienda asequible, de promoción pública o privada, que dificulta el inicio de expedientes sancionadores (precariedad social); b) el desprecio por lo público (“lo que es público no es de nadie”), que da lugar a edificaciones que ocupan zonas de propiedad pública o de alto valor paisajístico; y c) la especulación, que reconocen muy difícil de controlar y atajar.

 La Diputación se excusa señalando que las “competencias directas y ejecutivas” deben ser asumidas por los Ayuntamientos, y que el papel de las Diputaciones se limita a prestar apoyo técnico y jurídico, pero no “el uso de la acción pública en defensa de la legalidad urbanística”. La política que se sigue es la de colaborar con los Ayuntamientos que lo solicitan. Se están realizando –dice la Diputación- estudios pormenorizados, pero en el año 2000 no se habían firmado aún convenios de colaboración (!?).

Según el DPA, no se ha entendido la “función social de la propiedad”, y mucho menos la “justa distribución de beneficios y cargas” derivados del planeamiento. 

Es preciso que el ciudadano comprenda las ventajas sociales y personales, y, sobre todo, que no se haga de “la infracción algo digno de elogio”, sino un “reproche social”. Sin duda, la cercanía al ciudadano en los pequeños y medianos municipios constituye una dificultad añadida en el ejercicio de la disciplina urbanística, “una dificultad que preocupa y desborda” (DPA). 

Pero es que además los Ayuntamientos están obteniendo recursos económicos (vía multas) de la ilegalidad.

2. CONIL DE LA FRONTERA, UN POCO DE HISTORIA

 La ocupación humana del espacio rural de Conil de la Frontera es muy antigua y se remonta a la prehistoria. Pero, contra lo que se cree, la actual estructura demográfica y territorial del campo de Conil es una creación reciente.

 Durante toda la Edad Moderna (siglos XVI al XVIII), el porcentaje de población estable residente en el diseminado fue muy escaso. Aunque existían tierras de propiedad particular en diversos pagos del término (La Campiña, Vega del Río Salado, Fontanilla, Mayorazgo, Buena Vista o Vega Apreciada), todavía a fines del s. XVIII más de las tres cuartas partes de las tierras del término eran propiedad pública-municipal: el gran baldío de Roche, las dehesas de Pamplina, el Lanchar e Hinojeras, El Pradillo, La Dehesa de la Villa y El Prado. Se cultivaba, se pastoreaba o se recolectaba, pero terminada la jornada la mayoría de la población regresaba a la villa para pernoctar. El crecimiento demográfico de la segunda mitad del XVIII se tradujo en “hambre de tierras”, dada la pequeñez del término y el predominio de una población jornalera muy pobre (80% de los vecinos).

 2a. El siglo XIX: la “lucha por la tierra” y la desamortización

 El reformismo ilustrado y, sobre todo, la revolución liberal, abordaron el problema con sucesivos repartos, entre 1770 y 1850, sobre tierras comunales y baldíos. Dichos repartos afectaron a 406 suertes de tierra, de pequeña cabida (salvo Las Zorreras), situadas en su mayoría en el “rodeo” de la villa o sus proximidades (radio menor de 2 km): la Dehesa de la Villa fue la principal afectada, pues fue repartida en 208 suertes (81 de ellas en la Vega de la Dehesa). Las Zorreras fueron también desgajadas de la Dehesa de la Villa y, aunque fueron repartidas en pequeños lotes en varias ocasiones, terminaron en manos de la burguesía local. También hubo repartos en Roche (69), Marcos Caña (38), etc. Las suertes repartidas en zonas alejadas del núcleo fueron escasas, destacando Cañada del Taraje (20). Las restantes se distribuyen en 15 localizaciones diferentes (Arroyo Olvera, Salero, Pradillo...). A mediados del siglo XIX, un tercio de las tierras repartidas habían cambiado ya de manos (los más ricos compran a los más pobres), dándose una concentración creciente de la propiedad y la consolidación de  una burguesía agraria local.

 La Ley Madoz de 1855 concluye el proceso desamortizador del siglo XIX con la subasta y venta de los bienes de propios, producida en Conil entre 1856 y 1861. Estas tierras, situadas en la zona este del término, fueron divididas en lotes medianos o grandes y pasaron a engrosar el patrimonio de los ganaderos ricos, sus antiguos beneficiarios o arrendatarios, afianzando la posición de la burguesía agropecuaria local. Sólo quedó por privatizar el gran baldío de Roche. A pesar de ello, según un Informe municipal de 1861, en la Dehesa había roturadas 178 suertes (y no 69): en Majadales (39), Peñuelas (39), Roche Viejo (37), Chinalejo (29), Cerrillo del Río (29) y Río Roche (5). La situación, según señala el Informe, tenía su origen principal en los repartos de 1837 y en roturaciones arbitrarias realizadas desde 1850 (con un máximo de 64 en 1853). Se contabilizaron 28 chozas de paja, 4 chociles y 4 casas. Por entonces apenas había pinos en la Dehesa, que  se comienza a repoblar desde fines del s.XIX.

Mapa de pagos del término municipal de Conil 

El proceso descrito fue creando la estructura minifundista característica de Conil, sobre antiguas tierras comunales, de propios y baldíos. A fines del siglo XIX, el predominio de los cereales y la ganadería extensiva era aplastante, desaparece el viñedo (plaga de la filoxera) y el olivar es cada vez más escaso. Las tierras plantadas de hortalizas y legumbres representaban sólo 14 hectáreas. De los casi 1.500 individuos del padrón de contribuyentes sólo contribuían 438 y, de ellos, apenas 46 vecinos tenían una contribución significativa. La miseria jornalera, que no resolvieron los repartos, irá generando una renovada presión sobre la tierra desde fines del siglo XIX y, sobre todo, desde comienzos del siglo XX. 

ENTIDADES DE POBLACIÓN DE CONIL

Año 1900 (F: Nomenclátor  provincial)

Viviendas

(número)

Otros edificios

Total de edificios

Población de hecho

Cumbres del Colorado

11

35

46

98

Roche

7

40

47

87

El Chinarejo

6

20

26

56

Quintas de Pamplina

3

10

13

31

Cañada Olvera

3

10

13

14

La Florida

2

10

12

12

El Pradillo

7

25

32

9

Dehesa de la Villa

14

20

34

9

La Lobita

3

8

11

1

Otras entidades cercanas al núcleo

16

27

43

141

TOTAL

72

205

277

458

 Como podemos ver en el cuadro, en 1900 vivían en el campo de Conil 458 personas (8% sobre los 5.579 habitantes del municipio), distribuidas en diversos “caseríos” del término, la mayoría de ellos distantes entre 4 y 6 km del núcleo urbano. Las viviendas construidas eran sólo 72 (16% del total), aunque había también otros 205 edificios rurales (albergues, chozos...). La densidad de población era entonces de 64 h/km2.

 Durante el siglo XX, la población de Conil inicia, como en otras muchas localidades, una expansión sin precedentes (descenso de la mortalidad, por mejoras económicas y sanitarias, con persistencia de una alta natalidad). El norte del Monte Público de la Dehesa de Roche, inscrita en el Catálogo provincial de Montes con el nº 16 en 1897, va siendo ocupado por más de 100 familias de labradores pobres, que fueron desmontando y roturando más de 150 hectáreas de terreno, abriendo pozos y construyendo sus humildes viviendas. La cuestión no era fácil de resolver. Desde 1907 se aprecia una mayor preocupación de la Administración por la suerte de las clases jornaleras, que se refleja en la Ley de Colonización o el incremento del gasto social municipal (beneficencia, obras públicas e imprevistos). En 1918 se publica el Reglamento para aplicación de la Ley de 1907 y, en 1923, el Ayuntamiento de Conil afronta el problema, solicitando la legalización de los enclavados y la segregación de parte de la Dehesa, para repartirla entre los labradores pobres que la tenían roturada, argumentando el ambiente de conflictividad social y razones de justicia social.

 2b. La etapa de colonización agrícola, 1920-1960

Esta etapa está caracterizada por la colonización agrícola de la parte norte del término, sobre tierras que se van descatalogando de la Dehesa de Roche. 

El proceso coincide con la crisis socio-política de estos años (trienio bolchevique 1918-21, dictadura primoriverista, república, guerra civil y posguerra), que en Conil se refuerza con la grave crisis pesquera local de los años 20-30 (decadencia de la jábega y emigración a Barbate, cierre de la Almadraba y fracaso del proyecto portuario en cabo Roche).

 La configuración de este espacio rural se produce en tres momentos sucesivos:

  •  En 1925 surge, por Real Decreto, el núcleo rural de Barrio Nuevo, declarado zona de colonización agrícola. Se adjudicaron 95 lotes de tierra, de 3-4 aranzadas de promedio, indivisibles a perpetuidad.

  •  En 1932, hubo nuevos repartos en Roche, entre jornaleros en paro: 49 parcelas, de 8 aranzadas de media, para su desmonte y puesta en cultivo, a cambio de un canon anual, sin que sepamos sus condiciones.

  •  En 1949, finalmente, se realiza durante la posguerra el último reparto en la Dehesa, Las Parcelas de Roche: 150 lotes de tierra que sumaban 300 Has, dadas en usufructo y no en propiedad por 20 años.

La consecuencia de estos nuevos repartos del s.XX es que el campo se puebla de modo estable, se construyen casas, se abren pozos. 

El crecimiento de la población de Conil se canaliza durante estos años hacia el diseminado rural, quedando estancada la población del núcleo urbano, como reflejan los censos y el gráfico.

Los años 50 y 60 son, sin duda, la época de apogeo y consolidación de este hábitat rural. Según el Censo Agrario de 1962, el 61% de la superficie del término estaba dedicada a cultivos en pequeñas y numerosas explotaciones, con abundante agua subterránea y bien comunicadas a través de la CN-340. 

Las tierras cultivadas se distribuían así: cereales y leguminosas (52%), cultivos horto-frutícolas (27%), barbecho (16%) y plantas industriales (5%). 

La ganadería muestra todavía el peso de la agricultura tradicional, no mecanizada: importancia del ganado asnal (601), mular (390) y caballar (183), la pervivencia de lanar y cabrío (844 y 1.162 cabezas respectivamente), el predominio del vacuno (3.573) y el auge de la ganadería de cerda (5.488) y aves (20.000 gallinas).    

HÁBITAT TRADICIONAL RURAL

Cortijo, la vivienda rural tradicional, 1960 (colección Antonio Brenes)

Hornos morunos para ladrillos y tejas, 1957

(colección José Senarega)

Horno de pan tradicional, 1960

(colección Matín Caro)

Estructura de una choza

(dibujo de F. Basallote)

Desde los años 60, saturado y estabilizado el agro en torno a las 4.000 personas, la población del núcleo urbano de Conil experimenta un notable crecimiento. Quedaba así completada la actual configuración del Campo de Conil. Sobre la riqueza de una huerta en auge desde mitad de los años 50 se funda la Cooperativa Agrícola Nuestra Señora de las Virtudes (1963), que marca la transición a otra época caracterizada por la mecanización agrícola (motocultores, motores para riego...). La colonia agrícola de Barrio Nuevo (zona este de la N-340) es la zona que experimenta un mayor crecimiento, sobrepasando los 2.000 habitantes a fines de los años 70. Por el contrario, Roche (zona oeste de la N-340: Las Parcelas, Chinarejo, Buena Vista, etc) ve descender algo su población durante la década.

HÁBITAT RURAL EN DESAPARICIÓN

Casa en El Pradillo Pozo tradicional
Antigua casa en La Vigía Noria
Vivienda en Casa de Postas Cortijo en El Prado

Desde los años 70 empiezan a extenderse también los usos turísticos del Campo, y la superficie agraria comienza a disminuir en beneficio de otras superficies. Entonces, se comienza a desarrollar la urbanización de Roche (segregado del Monte Público en 1963, junto con los terrenos de la empresa municipal ROSAM), y empiezan a proliferar también de modo anárquico, sin planeamiento, viviendas de primera y segunda residencia. Una década después, los usos no agrícolas englobados en “otras superficies” (zonas edificadas, ríos, caminos...) habían pasado del 5% al 15% del territorio, frente al 49% agrícola (Censo Agrario, 1982). En las dos últimas décadas (desde los años 80 a hoy), la construcción de viviendas y la intensificación agrícola son procesos que han ido en paralelo.        

 En el mapa de parcelación de 1974, la zona del minifundio (parcelas menores de 5 has) se distribuye principalmente a ambos lados de la carretera N-340, Cádiz-Algeciras. Este espacio minifundista (con algunos capitales considerables, aunque dispersos, y un importante número de propietarios de más de una parcela) viene a coincidir con las áreas que hoy padecen el problema de la proliferación de viviendas fuera de ordenación, el tema que nos ocupa, que afecta a una parte de las mejores tierras agrícolas y forestales del término. Así pues, sobre un importante poblamiento agrario en diseminado, de reciente creación, se ha ido solapando la segunda residencia o vivienda en alquiler. El proceso de sustitución de huertas por viviendas y negocios de alquiler ha continuado imparable hasta el presente.

Proliferación de viviendas y negocios de alquiler y venta en Las Parcelas de Roche

El caso de Las Parcelas es fiel reflejo de un proceso general de parcelación y edificación ilegal que se desarrolla desde los años 80. Caducadas las concesiones en 1969, el Ayuntamiento decidió prorrogarlas por 5 años y así ha sido hasta hace poco. Algunas de dichas parcelas tuvieron que ser retiradas a sus adjudicatarios por incumplimiento del contrato, y replantadas de pino piñonero. Son de todos conocidas las “muchas irregularidades en la titularidad de la posesión y en el destino actual..., extrañas a su uso agrícola”. Se han realizado “contratos privados de venta de porciones hereditarias que no existen legalmente y las parcelas se han dividido materialmente entre hijos, nietos y extraños, en algunos casos en más de 20 porciones” (F. González Ureba). Por iniciativa municipal, Las Parcelas se han privatizado recientemente, al precio simbólico de un euro, “amparando situaciones de picaresca o de dudosa legitimidad”, sin tener presente que eran “patrimonio común de todos los vecinos de Conil”.

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