SOBRE LA NECESIDAD DE LA 

ORDENACIÓN TERRITORIAL

  D. Antonio Matos

Jefe del Servicio de Ordenación del Territorio. Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía

 

Nota.- Ésta es una trascripción de la conferencia pronunciada en las III Jornadas del Patrimonio; La Laja, lo único que ha hecho es destacar en negrita algunas frases que nos han parecido más importantes o llamativas.

Existen tres ideas básicas sobre las que reflexionar:  

· La planificación llega tarde.

· Todo se legaliza, nada se demuele.

·  La construcción en sí misma, o el turismo ligado a la construcción de la segunda residencia, se considera como único factor posible de desarrollo económico y social.  

Desde que en 1994 se aprueba la LOTA, Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía, se preveía la elaboración de un Plan de Ordenación del Territorio. Sin embargo, 12 años después, ese Plan todavía no existe. Así pues, la primera visión del territorio, la visión global a escala regional, no ha existido; se ha hecho mucho planeamiento pero se ha carecido de una visión global del territorio.

A una escala menor, también prevista en la LOTA, que es la escala de los planes subregionales, tampoco ha funcionado. Había una previsión de realizar 4 planes regionales para la provincia que eran: el Plan de la Costa Noroeste, Plan Bahía de Cádiz, Plan de la Janda y Plan del Campo de Gibraltar y solo se ha hecho algo con el Plan de la Bahía de Cádiz, aunque  parece que ahora va  a tener algún problema jurídico destacable.

Es decir, ámbitos tan relevantes de nuestro territorio se dejan sin planificar de forma coordinada y quedan al albur de la planificación municipal, con lo que, al final, nos encontramos que lo único que existe es un puzzle de planes municipales que se van integrando, ni siquiera integrando, colindando unos con otros y dejándonos un territorio desarticulado y que no tiene unas directrices para su planificación y su desarrollo.

Pero es que además el planeamiento en el ámbito municipal también llega tarde; en muchos casos, el objetivo de la mayoría de los planeamientos no es más que regularizar situaciones de hecho, planificar lo realizado sin ninguna planificación anterior.

Los planes legales ahora mismo no son resultado de una lógica y serena reflexión sobre lo que debía ser el modelo de territorio sino la suma de una serie de intereses, por un lado los intereses individuales, vamos a llamarlos así, menos especulativos y por otro, las grandes operaciones especulativas que estamos viendo.

El otro día visitaba un municipio para ver el avance del Plan y lo que más vendían en la carátula del CD que contenía el Plan, era precisamente la regularización de las viviendas y llamaba a los vecinos a hacer una especie de censo para regularizar todas sus viviendas ilegales. Además, como ha habido casos recientes de regularización, Chiclana sin ir más lejos,  pues todo el mundo ve que la vía legal existe y que es posible, con lo cual todos presionan para que los planeamientos intenten regularizar.

Esa adaptación del planeamiento a la realidad física consecuencia de que el planeamiento llegó tarde y no sirve. Y lo peor es que seguimos funcionando igual porque en todos los planes se habla de un punto cero pero ese punto cero nunca se consigue, sino, al contrario, se sigue avanzando en esa ilegalidad.

Con este panorama es normal que las construcciones ilegales crezcan a sus anchas y yo creo que es un fenómeno que si no hay voluntad política y suficiente cantidad de medios va a ser muy difícil de abordar.

Así pues, nos encontramos con que nada se tira y todo se legaliza..

Sabemos que el fenómeno de la construcción ilegal en terreno no urbanizable pertenece a una cultura impuesta por el aumento del nivel de vida, de la renta, por una necesidad que tiene mucha gente de vivir en un entorno más natural frente a la presión de las ciudades pero estas urbanizaciones ya están surgiendo en cualquier sitio.

El diseminado rural tenía su sentido cuando se dedicaba a uso agrícola, incluso está recogido en la ley; el problema es que surge el fenómeno de construcción ilegal para primera residencia y con la excusa de que como los precios son tan caros en las ciudades o en los centros de los pueblos, es necesario hacerse la casa en el campo.

Además, la gente tiene un equivocado sentido de la propiedad y no entiende por qué alguien le puede impedir hacerse una vivienda en su propio territorio, es decir, lo que se ha hecho tradicionalmente en las explotaciones agrarias y que es algo que está asumido por la sociedad.

La contrapartida es una serie de gente que gana dinero con esas urbanizaciones y ahora tiene que venir el Ayuntamiento a dotarle de los servicios e infraestructuras necesarias. Porque ahora esos servicios se exigen; te echan cierto sentido de culpabilidad encima, te reprochan que están viviendo en esas condiciones por tu culpa, que si tienen que seguir usando una fosa séptica y no tienen saneamiento y que si no tienen colegio y que si no tienen un autobús que pase cerca, etc.  es responsabilidad de la administración. Nadie tiene el sentimiento de culpa de haber cometido un delito que es lo que en definitiva hay.

Y qué pasa para que todo se legalice y nada se tire, pues que en este tema se ha fracasado, siento decirlo así de claro, pero estamos fracasando estrepitosamente.

Sabemos que los ayuntamientos son los depositarios de la competencia urbanística en general y que son los primeros que deben intervenir, pero la culpa no es solo de los ayuntamientos; en instancias superiores también hay responsabilidad. Yo creo que la Junta está asumiendo ese fracaso real cuando en la nueva reforma que se ha hecho de la LOUA se crea una Dirección General de Inspección ya que no existía un cuerpo de inspectores en la Administración Autonómica.

Las competencias sancionadoras nunca las quiere la administración local; es una administración muy próxima a los ciudadanos y nadie quiere ponerle una multa al vecino o tener que tirarle la casa pero, además de no asumir estas competencias, muchas veces se une la falta de colaboración con la administración autonómica.

Si un Ayuntamiento no quiere que la Junta de Andalucía intervenga en un determinado asunto de construcción ilegal, la Junta no interviene: el ayuntamiento adopta medidas cautelares de suspensión, abre expediente sancionador, abre expediente de protección de la legalidad y se deja pasar el tiempo; desgraciadamente así funciona la cosa, ni las viviendas se terminan derribando, las multas se cobran infinitamente más tarde, incluso hay ocasiones en que el Ayuntamiento dice: ”te voy a abrir yo un expediente sancionador porque el de la Junta va a ser mucho más caro”.

La Junta también es responsable porque es evidente que existe una tremenda desproporción entre los elementos a controlar y los medios de control que existen; no hay medios, no sé si es falta de voluntad política, entiendo que sí porque no hay otra explicación: si quieres controlar un fenómeno no hay más remedio que disponer de los medios suficientes.

Además, el problema jurídico es muy grave; los plazos que establece la ley para que la Junta pueda intervenir, previo requerimiento al ayuntamiento, son excesivamente largos. Muchas veces cuando se abre el expediente, el edificio está ya construido y solo hay una forma de controlarlo que es con la colaboración municipal. La colaboración entre administraciones  y la voluntad de esas administraciones es la única que puede controlar este fenómeno que está más que desbordado.

Es muy habitual que a base de recurso, recurso y recurso, nos podemos pasar 6 ó 7 años para resolver un expediente y cuando el expediente ya se ha resuelto por una sentencia, nos encontramos con que el delito ya ha sido legalizado por planeamiento.

Los procedimientos llenos de garantías procesales y procedimentales para los propios ciudadanos, se tornan en elementos muy lentos para controlar un proceso tan dinámico como el proceso de la construcción ilegal.

La solución pasa por la necesaria colaboración entre las administraciones y la voluntad decidida de hacerlo; mayor dotación, como consecuencia de esa decidida voluntad y algunas reformas legislativas que facilitaran los procedimientos para que esas intervenciones fueran más rápidas.

Por último, quiero hacer referencia a otra idea muy extendida de que la construcción en sí misma o en relación con el turismo es el único motor de desarrollo posible. Para dar algún dato a nivel provincial, entre 1991 y 2001, el número de viviendas aumentó en 109.000, casi un 30%; sin embargo, el crecimiento demográfico en ese período solo ha sido de 28.000 nuevos habitantes, un 3,5%.

Como se puede apreciar, hay una desproporción enorme. Además, en ese parque de viviendas provincial, el peso de la vivienda secundaria y la vivienda vacía cada vez se incrementa más; en 1991 el peso de la vivienda vacía y secundaria estaba entorno al 25%, en el 2001 ese peso ya había pasado al 30% y en 2005 ya se había superado ampliamente el 35%.

Estamos dándole la vuelta a la relación entre las viviendas principales y las viviendas secundarias. Esto es fruto del interés por disponer de una segunda residencia pero, también, de un crecimiento especulativo anormal, porque hay municipios que están planteando un desarrollo turístico que ya veremos si tiene o no tiene sentido.

Hay municipios que prácticamente no han crecido nada y hacen un planeamiento de 2.000 ó 3.000 viviendas para crecimiento interno, independientemente de los sectores turísticos.

Tradicionalmente, el litoral ha sido el sitio donde se ha concentrado este fenómeno justificado socialmente en base al desarrollo turístico, pero lo cierto es que esa agresión, que en el litoral sigue siendo alarmante, se va trasladando hacia el interior. Empiezan a acuñarse términos urbanísticos de 1ª corona litoral, 2ª corona litoral, 3ª corona litoral … yo no sé si el litoral va  a llegar a Sevilla en cualquier momento.

En casi todos los Planes Generales que se están tramitando en la provincia existe una divergencia enorme entre el número de viviendas necesarias con el número de viviendas que se pretende construir y que en  muchos casos puede ser del doble.

Valga Trebujena como ejemplo de este crecimiento exagerado que se pretende, que se está planificando; allí la población casi no ha crecido en los últimos 15 años y plantea 2.097 viviendas nuevas; tiene actualmente un parque de 2.400 viviendas y plantea más de 2.000 nuevas, de las cuales 750 son de un sector turístico concreto, un campo de golf, pero el resto de las viviendas se supone que irán a vacía y secundaria porque los vecinos del pueblo no han crecido.

Otro ejemplo: Medina propone 7.700 nuevas viviendas, de las cuales 4.000 son en 3 campos de golf; creo que es un sobredimensionamiento que no podemos permitirnos. No podemos ocupar todo el territorio como parece que es lo que se pretende.

Si en Medina estas viviendas se construyen, el peso relativo de las viviendas principales sobre la secundarias cambiará totalmente; ahora más del 70% de las viviendas son principales; con esas que se pretende construir, se pasaría a una situación en la que menos de la mitad serían viviendas principales y la mayoría secundarias o vacías, con lo que ello supone de cara a la transformación del territorio y ya no solo del territorio sino de las personas que viven en esos espacios.

El problema es que estas operaciones se están defendiendo mucho desde los propios municipios y va  a costar bastante trabajo convencer o recortar para que tengamos un crecimiento mucho más sostenible.

La pregunta es: ¿qué estamos dejando a los que vengan detrás?

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