OBJETO Y ALCANCE DE LOS PLANES ESPECIALES DE PROTECCIÓN

EN CONJUNTOS HISTÓRICOS

   Juan Manuel Becerra García

   Arquitecto - Jefe del Servicio de Protección del Patrimonio Artístico

   Dirección General de Bienes Culturales

  

   Se puede considerar que las ciudades históricas, y en especial los conjuntos históricos, constituyen una de las entidades patrimoniales más complejas de las que conforman el patrimonio histórico en la actualidad. Y esto es así porque en estos ámbitos, tan importante es velar por la pervivencia de sus valores culturales o patrimoniales como mantener las actividades, usos y relaciones que son inherentes a la definición de ciudad; si no, quedan reducidas a meras ciudades museos animadas solo por la presencia de turistas.

Vista aérea de Conil de la Frontera

   Tanto la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español como la Ley 1/1991 del Patrimonio Histórico de Andalucía, siguiendo las recomendaciones internacionales en esta materia(1), confían la salvaguarda de las ciudades históricas a la redacción de un instrumento extraño hasta entonces para el ámbito de la tutela del patrimonio histórico como son los planes urbanísticos. Pero no unos simples planes urbanísticos, sino unos planes que permitan compaginar la renovación y adecuación de nuestras ciudades con el mantenimiento de los valores culturales que las caracterizan a la vez que los potencian y divulgan: los llamados planes de “protección” de conjuntos históricos.

   Instrumento extraño pero no novedoso. En los años 60 del siglo pasado la Dirección General de Bellas Artes elaboró las “Instrucciones para la Defensa de los Conjuntos Históricos Artísticos” que establecían directrices para la aprobación de los proyectos de obras en dichos ámbitos. Estas instrucciones se redactaban acomodadas a cada CHA, en formato de norma urbanística, y eran vinculantes para las Comisiones del Patrimonio Histórico que autorizaban las obras. No todos los CHA las tuvieron, y en Andalucía sólo se redactaron las correspondientes a los Lugares Colombinos de Huelva. Su principal problema era que normalmente entraban en colisión con las normas urbanísticas municipales configurando dos modelos de ciudad diferentes pero igualmente vigentes. Este instrumento termina por abandonarse con la Ley 16/1985.

   Con la redacción de los planes urbanísticos de protección de conjuntos históricos de las leyes 16/1985 y 1/1991, se consiguen tres objetivos fundamentales, aunar en un solo documento de carácter normativo el ordenamiento urbanístico que debe regular el ámbito con valores patrimoniales de una ciudad, hasta entonces disociado, que la ordenación urbanística sea compatible con dichos valores, y evitar la doble autorización administrativa –cultural y local- al delegarse las competencias de Cultura, tras la aprobación de dicho plan, en el Ayuntamiento. Esto último también constituye una novedad en el ordenamiento español relacionado con el patrimonio histórico, porque por vez primera tras un determinado requisito se reconoce a los Ayuntamientos mayoría de edad para proteger y gestionar su propio patrimonio.

   Pero antes de entrar en los contenidos que deben desarrollar los Planes de Protección en Conjuntos Históricos, y como consecuencia del papel que el legislador les atribuyó, conviene recordar que la ley 16/1985 establece un “régimen transitorio restrictivo” hasta tanto los planes no sean redactados, en el que impide autorizar obras o actuaciones que supongan “una alteración del parcelario existente, de la edificabilidad o nuevas alineaciones(2). Y esto es así, porque pretende evitar la adopción de acuerdos formulados sin conocer en profundidad las características del conjunto histórico del que se informa la obra concreta, lo que llamo “miopía del parcela a parcela”, que puede llevar a pérdidas patrimoniales irreversibles o deterioros del ambiente urbano del que hemos conocido ejemplos lamentables; y por otra favorecer la redacción de los planes de protección, a los cuales la legislación no les establece plazo.

   El planeamiento de protección de un conjunto histórico, ya sea plan especial o plan general(3), no sólo debe establecer una ordenación urbanística compatible con los valores patrimoniales que posee, tal como he comentado antes, sino que, y esto es lo que le da realmente carácter de plan urbanístico de protección de un conjunto histórico, debe potenciarlos y manifestarlos de tal manera que la población los reconozco, los haga suyos, esté orgullosa de su identidad cultural y colabore en su mantenimiento.

   Está demostrado que sólo se conserva lo que se conoce y valora, y el peligro de nuestro patrimonio local, salvo el de cierta monumentalidad, es que por su proximidad y cotidianidad tiende a “minus” valorarse frente al que posee la población vecina. Es común escuchar manifestaciones que dogmatizan que “el que realmente tiene interés es el pueblo vecino pero no el nuestro”, y tras expresiones de que “era viejo y poco funcional” han caído magníficos ejemplos de arquitectura popular o se han transformado plazas y calles. Hace tiempo que se ha abandonado el concepto de “monumento”, elemento singular de gran valor histórico artístico, como eje sobre la que gira el patrimonio histórico de un pueblo o nación, por el de “bien cultural” definiéndose como todos “aquellos bienes que tienen relación con la historia de la civilización(4)”. En la actualidad la tendencia es a valorar el bien y su contexto más allá de su entorno próximo y se empieza a hablar de “paisajes culturales”.

   En relación con este contexto, ¿qué se le pide ahora a los planes de protección y en particular al plan especial de un conjunto histórico como puede ser el de Conil?.


Conil en 1960 (fotografía aérea)

Un buen punto de partida para la correcta delimitación del Conjunto Histórico

   En primer lugar, y esto es algo que muchos planes no suelen darle la importancia que merece, un estudio del conjunto histórico que no se limite a un recorrido histórico sobre los hechos más relevantes que acontecieron y dieron su razón de ser a un municipio, si no que analice su evolución, en un contexto territorial determinado, como ámbito edificado, reconociendo las tramas urbanas y su conformación en el tiempo, singularidades, caracterizaciones, razón de ser de cada dilatación del espacio público, distorsiones creadas por sus elementos singulares (muralla, puertas de la ciudad, caminos principales, edificios singulares: iglesia, ayuntamiento, Torre, Chanca…), etc. Debe asociar a cada momento histórico sus tipologías arquitectónicas propias residenciales, de administración, defensa, actividad económica… y valorar los elementos que han llegado hasta nuestros días con independencia del estado de conservación en el que se encuentren, o régimen de propiedad que posean.

   Asímismo, debe identificar cuales son las actividades tanto económicas, religiosas, festejos o de relación que son identitarias de su cultura y su incidencia o relación con la ciudad conformada (recorridos procesionales, fiestas, relaciones entre barrios…). Solo esto nos permitirá vislumbrar y establecer los valores patrimoniales significativos que le son propios al conjunto histórico y serán la base para adoptar luego las determinaciones urbanísticas más adecuadas(5).

   Otro estudio muy importante es el reconocimiento y análisis de las circunstancias actuales en las que se encuentra el conjunto histórico, grado de deterioro de la edificación, actividades principales que se desarrollan actualmente en el mismo, papel del turismo estacional, expectativas inmobiliarias, estado de las infraestructuras, accesibilidad y estacionamiento, equipamientos, actividad cultural… Así mismo y dado que el conjunto histórico es solo una parte de la ciudad actual de Conil, debe estudiarse el papel que juega dicho ámbito con respecto al resto de la ciudad, sus crecimientos, bordes, flujos de población y actividad, conectividad, perspectivas visuales…

   Es a partir de ese momento, cuando se puede comenzar a definir con seguridad los parámetros de edificación, que deben tender siempre al mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica del conjunto, considerar excepcional la sustitución de edificaciones, y evitar las remodelaciones urbanas salvo que, de forma muy justificada, supongan una mejora en relación con el entorno próximo o eviten usos degradantes.

   A unas normas urbanísticas y una ordenación compatible con el conjunto histórico se tiene que unir necesariamente un Catálogo Urbanístico de los elementos unitarios que conformen el conjunto, que incluirá no solo los inmuebles edificados sino también los espacios libres exteriores o interiores, estructuras significativas, así como los componentes naturales que lo acompañen. Para cada uno de estos elementos se debe definir el tipo de intervención posible, otorgando protección integral a los elementos singulares o monumentales, y para el resto un nivel adecuado de protección.

   Como los conjuntos históricos se encuentran conformados mayoritariamente por un patrimonio no monumental, son fundamentales para su mantenimiento, la definición de políticas adecuadas de rehabilitación de su arquitectura, espacios públicos y actividades. De hecho una de las novedades de la ley 16/85 es que los planes de protección deben llevar medidas para rehabilitar su patrimonio, y las políticas sucesivas en materia de rehabilitación de las administraciones de Obras Públicas, han tratado preferentemente a las ciudades conjuntos histórico en sus planes de rehabilitación de viviendas.

   En la actualidad el IV Plan de la Vivienda de la Consejería de Obras Públicas posee como línea específica para conjuntos históricos la declaración de Área Concertada de actuaciones que permite la coordinación de distintas políticas y administraciones. Por otra parte, y derivado del Programa de Planeamiento de Protección en Centros Históricos aprobado en 1994 por las Consejerías de Obras Públicas y Transportes y Cultura, se suele intervenir en espacios públicos con inversiones provenientes mayoritariamente del 1% cultural, como es el caso de las actuaciones previstas en restauración, rehabilitación y puesta en valor de la Chanca, que supondrá la recuperación del edificio mas importante y emblemático de Conil y un cambio de las relaciones urbanas.

Almacén de la Sal de La Chanca; detrás, torre de Santa Catalina y la Torre de Guzmán

   (1) Por ejemplo la “Recomendación de Nairobi” de 1976 plantea para la salvaguarda de los conjuntos históricos:

  • Realización de estudios en profundidad sobre los datos arqueológicos, históricos, arquitectónicos, técnicos, económicos y culturales, como soporte para la adopción de las medidas de salvaguardia.

  • Formulación de planes urbanísticos y medidas legales para la protección.

  • Reglamentación y control de las actividades constructivas al objeto de armonizar con las estructuras espaciales preexistentes.

  • Prohibición de instalar soportes, cables eléctricos o telefónicos, antenas de televisión y signos de publicitarios a gran escala.

   (2) Una concepción errónea del papel que la legislación del 85 le otorga a las Comisiones del Patrimonio Histórico, junto con la presión del día a día para autorizar obras de transcendencia económica en los conjuntos históricos, hizo que poco a poco fuera un artículo de interpretación relajada, y se favoreciera de esta manera la dilatación en el tiempo de la redacción del planeamiento de protección.

   (3) Suele haber confusión generalizada que identifica conjunto histórico con Plan Especial, y esto es debido a que la Ley 16/85 identifica a este tipo de planeamiento singularmente cuando habla del planemiento de protección, pero se olvida normalmente que a continuación añade “o cualquier otro instrumento de la legislación urbanística” que pueda poseer los contenidos de protección exigidos. La ley 1/91 con una redacción más precisa terminó por cerrar la discusión.

   (4) Teoría de los Bienes Culturales desarrollada por la Comisión Franceschini a instancias del Parlamento Italiano en 1967.

   (5) Hay que ser conscientes que el periodo de información de unas normas urbanísticas, suele ser un momento en donde diversas disciplinas, arquitectos, economistas, historiadores, arqueólogos, documentalistas… coordinan sus visiones para comprender y proponer determinaciones y actuaciones, y que esto no suele suceder en otro tipo de estudio.

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